【基本案情】
申请人：某某药业连锁有限责任公司某某门市
被申请人：某某市食品药品监督管理局
复议机关：某某市人民政府
2013年5月7日，某某药业连锁有限责任公司授权委托罗某某负责办理申请人某某药业连锁有限责任公司某某门市注册地址变更的相关申报工作。2013年5月8日，罗某某向某某市食品药品监督管理局提出变更某某药业连锁有限责任公司某某门市《药品经营许可证》注册地址的申请，注册地址由某某市某某区某某路xx号变更为某某市某某区某某街xx号，同日，某某市食品药品监督管理局出具某某省人民政府政务服务中心部门服务事项受理通知书（编号511801-20130508-000035）。2013年5月20日，某某市食品药品监督管理局派出以吴某为组长，颜某某、刘某某为成员的检查组，对申请人某某药业连锁有限责任公司某某门市拟变更的注册地址—某某市某某区某某街xx号房屋进行了现场核查，并向某某市食品药品监督管理局作出了《关于申请人某某药业连锁有限责任公司某某门市申请注册地址变更的现场核查情况》书面报告，内容为：“某某市某某区某某街xx号确有一间门面，该铺面门面方向：坐北朝南。铺面面积符合有关规定要求。该铺面向东方向的隔壁为某某市医药总店某某门市（某某街xx号）；该铺面向西方向的隔壁为某某皮草行（某某街xx号）。经检查组讨论建议如下：根据《中华人民共和国药品管理法》第十四条第三款的规定，该门市拟变更的注册地址不符合合理布局的原则。” 2013年5月22日，某某市食品药品监督管理局以某某药业连锁有限责任公司某某门市注册地址变更违背了《中华人民共和国药品管理法》第十四条、《中华人民共和国药品管理法实施条例》第十二条规定的合理布局的原则为由，作出了雅食药（药）不许字〔2013〕01号《不予行政许可决定书》。2013年7月17日，某某药业连锁有限责任公司某某门市不服被某某市食品药品监督管理局作出的某食药（药）不许字〔2013〕01号《不予行政许可决定书》，向某某市人民政府提出行政复议申请。某某市人民政府依法受理后，经审理，认为某某市食品药品监督管理局作出某食药（药）不许字〔2013〕01号《不予行政许可决定书》，证据不足，行使自由裁量权时未遵循公开、公平、公正的原则，适用依据不当，作出了撤销某某市食品药品监督管理局于2013年5月22日对某某药业连锁有限责任公司某某门市作出的某食药（药）不许字〔2013〕01号《不予行政许可决定书》，责令某某市食品药品监督管理局自收到本决定书之日起15日内重新作出具体行政行为的行政复议决定。
【焦点问题评析】
本案是一起不服不予行政许可的行政案件。焦点在于某某药业连锁有限责任公司某某门市拟变更的注册地址是否符合《中华人民共和国药品管理法》第十四条、《中华人民共和国药品管理法实施条例》第十二条、《药品经营许可证管理办法》第五条规定的“合理布局、方便群众购药”原则。《中华人民共和国药品管理法实施条例》第十二条规定“受理申请的药品监督管理机构应当自收到申请之日起３０个工作日内，依据国务院药品监督管理部门的规定，结合当地常住人口数量、地域、交通状况和实际需要进行审查，作出是否同意筹建的决定”、《药品经营许可证管理办法》第五条规定“开办药品零售企业，应符合当地常住人口数量、地域、交通状况和实际需要的要求，符合方便群众购药的原则”，由此可以看出，是否符合“合理布局、方便群众购药”原则应是受理变更注册地址申请的药品监督管理机构在对拟变更地址常住人口数量、地域、交通状况、实际需要和拟变更地址的地理位置进行充分的调查和论证后再作出结论。而某某市食品药品监督管理局派出的检查组到拟变更的注册地址检查后，作出的报告仅记载了拟变更的注册地址的地理位置，并无当地常住人口数量、地域、交通状况和实际需要等情况，说明了检查组并未依法进行充分的调查和论证，在证据不足的情况下便作出拟变更的注册地址“不符合合理布局”的建议。
其次，因《中华人民共和国药品管理法》第十四条、《中华人民共和国药品管理法实施条例》第十二条、《药品经营许可证管理办法》第五条均未具体规定符合“合理布局、方便群众购药”原则的条件，这就赋予了各地区食品药品监督管理机构的自由裁量权，不同地区食品药品监督管理机构可以根据本地区实际情况制定自己的标准。《中华人民共和国行政许可法》第五条第一款规定“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”、第二款规定“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据”，但在此案中，某某市食品药品监督管理局并未针对符合“合理布局、方便群众购药”原则的条件制定规范性文件，并依法信息公开，而是以历来已形成“零距离不审批”惯例为由，作出不予行政许可决定，且在我市某某区城区内也存在两家药店比邻经营的情况。对于某某市食品药品监督管理局行使自由裁量权实施行政许可的行为，有两种意见：一种是认为法律赋予了某某市食品药品监督管理局自由裁量权，那某某市食品药品监督管理局如何行使权力都是符合法律、法规、规章的；另一种是认为某某市食品药品监督管理局行使自由裁量权时应遵循“公平、公正、公开”原则，在自由裁量权范围内，应根据不同情节，作出不同的决定；同理，针对相同情节，也应作出相同的决定，且某某市食品药品监督管理局现有证据不能证明某某药业连锁有限责任公司某某门市拟变更的注册地址不符合“合理布局”原则，该不予行政许可决定应予撤销。我们认为行政许可应按照《中华人民共和国行政许可法》第五条之规定，遵循“公开、公平、公正”的原则，在自由裁量权范围内，根据不同情形应作出不同决定。所以，我们采纳了第二种意见，作出了撤销某某市食品药品监督管理局作出的不予行政许可决定的行政复议决定。
【办案体会】
证据的收集是行政管理中最重要的一项工作,行政部门能否正确收集并审查判断证据就成为能否依法行政的关键所在。行政机关只有严格按照有关法律、法规、规章等有关证据要求的规定,积极主动地采取相应措施,运用各种方法,深入、细致地调查研究,全面、客观、公正地调查收集有关证据,正确的审查运用这些证据,充分发挥各种证据的证明力,符合认定事实清楚,证据确凿要求,作出的具体行政行为才能经得起行政复议、行政诉讼的考验。只有把行政决定建立在充分可靠的证据基础上,才能保证行政行为的合法性和合理性，才能保证行政决定的公正、公平，才能保护当事人的合法权益,维护行政部门的良好形象,从而维护公共利益和公共秩序。
“公开、公平、公正”原则是在行政管理工作中必须遵循的最重要的基本原则，是维护群众合法权益和行政部门形象的基石和保障，行政机关如在行政管理工作中未遵循此原则，就可能严重损害群众合法权益，从而产生行政复议、行政诉讼，导致作出的具体行政行政被撤销。
行政部门在作出行政决定时，适用法律、法规、规章、规范性文件应严谨，应适用的法律、法规、规章、规范性文件在作出的法律文书中应罗列完全，避免因这样的小瑕疵而引起行政争议。   

撰稿人：李秀颖