要旨提示

房屋错误登记现象普遍存在，有些是因为申请人提供错误信息等原因造成的，另一些是由于房屋登记机构工作人员过失造成的。房屋登记错误会带来一定法律责任和后果，特别是房屋登记机构的过失等原因造成的登记错误，可能还要产生相关的赔偿责任，这在一定程度上导致了房屋登记机构不积极、不主动更正错误登记行为。

基本案情及处理结果

基本案情：2007年某省高级人民法院判决申请人某房地产公司依法取得某市A公司（以下简称“A公司”）六处房产。某市中级人民法院向被申请人下属某市房屋登记机构发出协助执行通知书，通知被申请人将A公司房屋所有权证过户至申请人名下。但被申请人未依据相关法律和行政规章办理，在未告知申请人也未取得申请人同意，又未公告的前提下，擅自将申请人取得的房产设计用途更正登记由商业变更为工业。2011年3月20日、31日，申请人两次将房屋用途更正登记申请材料邮寄给房屋登记机构，但均未有书面作出回复。2011年7月，申请人以被申请人存在不予更正登记、行政不作为为由向遂向某市住建部门申请行政复议。

进入复议审理程序后，被申请人依法提交了答复意见，认为1998年11月18日，A公司申请房屋转移登记，申报用途为工业，提交的土地使用权证记载土地用途亦为工业，但房屋登记机构因工作疏忽在打印证件时误将房屋用途填为商业。房屋登记机构于1998年为A公司办理房产过户登记时，在土地使用权证登记用途和申请人申请房屋用途均为工业的情况下，将房产证用途误填为商业，存在一定过错。2008年办理A公司到申请人的房屋转移登记时，省略了更正程序，将房屋设计用途由商业直接更正为工业。

处理结果：复议机关受理该案件后，对相关事实证据进行了调查，被申请人未取得申请人同意将申请人房屋用途由商业变为工业情况属实，被申请人收到申请人需要补正的内容，违反了《房屋登记办法》的有关规定，因此责令被申请人向申请人作出是否受理更正登记申请的书面决定。

关键问题

在房屋登记过程中，房屋登记机构受理当事人更正登记书面申请是否设置一定条件;另外，发现登记错误，房屋登记机构是否主动变更房屋登记簿记载的事项，这种行为是否能够得到行政赔偿？

分歧观点：

第一种观点认为，房屋登记机构应当依法受理当事人更正登记申请，不能主动变更涉及房屋权利和内容相关事项，变更行为要根据实际情况承担相应的行政赔偿法律后果。

第二种观点认为，房屋登记机构在受理当事人更正登记申请时可以根据实际情形设置一定条件，发现登记错误，可以主动进行变更登记事项，变更行为不应当承担行政赔偿的法律后果。

评析意见

笔者同意第二种观点。在房屋登记过程中，房屋登记机构应当依法受理当事人更正登记，不能设置条件，更不能主动变更涉及当事人房屋权利和内容的登记事项。苦房屋登记机构的主动变更行为对当事人造成一定损失，应当承担相应的行政赔偿责任。

（一）被申请人应当受理申请人提出的房屋更正登记申请

《房屋登记办法》（建设部令第168号）第17条规定：“申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具书面凭证。申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容。”第74条规定：“权利人、利害关系人认为房屋登记簿记载的事项有错误的，可以提交下列材料，申请更正登记：（一）登记申请书;（二）申请人的身份证明;（三）证明房屋登记簿记载错误的材料。利害关系人申请更正登记，还应当提供权利人同意更正的证明材料。房屋登记簿记载确有错误的，应当予以更正;需要更正房屋权属证书内容的，应当书面通知权利人换领房屋权属证书;房屋登记簿记载无误的，应当不予更正，并书面通知申请人。”根据以上规定，在本案中，某市房屋登记机构在收到申请人提出的房屋更正申请材料后，应当审查有关申请材料是否齐全、是否符合法定形式，并及时作出是否受理的决定。如果申请人提交的材料不齐全，应当告知申请人需要补正的材料。如果申请人符合申请更正条件，被申请人应当依法予以受理。但在本案中，被申请人认为申请人房屋更正登记的申请通过EMS邮寄形式不符合更正登记申请规定，作为房屋登记机构的被申请人应向申请人书面告知。被申请人收到申请人邮寄的房屋更正登记书面申请材料后，既没有作出是否受理更正登记申请的决定，也没有告知申请人需要补正的内容，违反了《房屋登记办法》的有关规定，因此，本案中，被申请人应当受理申请人房屋更正登记申请。

（二）被申请人存在行政不作为和乱作为

行政不作为通常指的是行政主体及行政公务人员在所属职责范围内，负有积极实施的法定义务，并且在能够履行即有条件、有能力履行的情况下，没有履行的行政违法行为。其危害具有隐蔽性和潜在性，容易使人们忽视其违法性。行政不作为义务通常符合以下条件：其一，必须是与行政主体的行政职责相关的行政作为义务，而非其他性质的作为义务。对于相对人提出的保护其合法权益的请示，行政主体只能就有关行政管理方面，在其职责权限范围内行为。其二，必须是在行政法规、行政规章中有明确、具体规定的作为义务而非道义上的要求。行政主体作为国家行政执法机关，同时担负着保护公共利益的双重职责，行政执法既要注重效率与公平，又要兼顾公益与私益，因此，不能也不可能超出法律的范围而对其进行道义上的责任追究。

本案中，某市房屋登记机构作为行政主体，负有受理申请人申请更正登记的法定义务，申请人的房屋更正登记申请，在行政规章《房屋登记办法》中有明确、具体规定的作为义务，应当在法定的职责权限范围内依法积极履行相关义务，保护申请人的合法权益。但某市房屋登记机构对申请人的房屋更正登记申请行为不履行相关义务，明显存在行政不作为。另一方面，根据《房屋登记办法》第75条的规定，房屋登记机构发现房屋登记簿的记载错误，不涉及房屋权利归属和内容的，应当书面通知有关权利人在规定期限内办理更正登记;当事人无正当理由逾期不办理更正登记的，房屋登记机构可以依据申请登记材料或者有效的法律文件对房屋登记簿的记载予以更正，并书面通知当事人。本案中，被申请人在发现房屋登记簿的记载错误情况下，应当积极主动书面通知申请人在规定的期限内办理更正登记，但是被申请人没有履行告知义务，直接将申请人的房屋用途由商业直接更正为工业，属于明显的行政瑕疵行为，严重违反了《房屋登记办法》的规定。

（三）被申请人不应承担行政赔偿责任

尽管房屋权属登记，调整的是平等民事主体之间的财产权利状态，登记错误赔偿责任，弥补的是公民受损的财产利益，但不能据此就认为房屋权属登记即为民事行为，由此产生的赔偿责任即为民事赔偿责任。我国《物权法》已经明确区分了因登记申请人的原因和因登记机构的原因造成的登记错误所产生的赔偿责任，前者是平等民事主体之间的侵权纠纷，所以是民事侵权赔偿责任，后者是因登记机构违法实施行政行为而产生的赔偿责任，是典型的行政侵权赔偿责任。房屋权属登记行为是一种行政确认，所以因登记机构的不当行为而使权利人遭受损失的，属于国家赔偿责任，应适用行政诉讼程序。

实践中，因登记机构错误登记造成侵权赔偿是一个完全的民事赔偿还是国家赔偿，理论和实务界对此存有争议。第一种观点认为，房屋登记错误造成的赔偿责任，往往是行政赔偿与相关民事赔偿相互交织，应当先行民事赔偿，再行国家赔偿。第二种观点认为，虽然我国目前不动产登记机构视为行政机构，而不动产登记行为本质上是民事行为，而非行政行为。因不动产登记错误而产生的赔偿责任是民事侵权责任，而非国家赔偿责任。第三种观点认为，因登记机构的不当行为而使有关权利人遭受损失的，当事人可以要求行政赔偿。笔者同意第三种观点。因为登记机构对当事人的登记申请进行审查，是代表国家行使公权力，其房屋登记行为具有公信力，此种公权力的赋予和行使是为了对不动产法律关系的形成、变更、消灭进行干预，旨在明晰不动产物权的权利状况，保障当事人的合法权益。本案中，登记机构的行为是否承担相应的行政赔偿责任呢？

行政赔偿通常是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人及其他组织合法权益并造成的损害，由国家承担赔偿责任的制度。其构成要件包括主体要件、行为要件、损害事实。主体要件必须是侵犯了公民、法人或其他组织合法权益的行政机关及行政执法人员，本案中，某市房屋登记机构及其工作人员符合行政赔偿的主体要件。行为要件应满足两方面的条件：一是必须是执行行政职务的行为，既包括行政主体本身直接做出的职务行为，也包括行政工作人员或者是受委托组织所做出的履行职务的行为;二是必须是在法定的职责范围内行使职权，违法侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益，造成损害的行为。案件中，某市房屋登记机构工作人员在履行职务过程中错误的将申请人的房屋用途由商业直接更正为工业，侵犯了申请人的合法权益，符合行政赔偿的行为要件。损害的发生是行政赔偿责任产生的基础，因此，损害事实是判断行政赔偿的主要标准。按照我国行政赔偿相关规定，损害包括人身损害与财产损害，必须是已经发生的、确实存在的损害，对于某种将来可能发生也可能未发生的不确定状态的损害，不能请求行政赔偿;损害必须是直接损害，不包括间接损害。案件中，尽管某市房屋登记机构将申请人的房屋用途登记错误，但事实上没有直接对申请人造成财产损害，无损害则无赔偿，被申请人无需承担行政赔偿责任。

关联依据

1.《中华人民共和国物权法》（2007年3月16日  中华人民共和国主席令第62号）（节录）

第九第第一款  不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。

第十二条第一款  登记机构应当履行下列职责：
（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；
（二）就有关登记事项询问申请人；
（三）如实、及时登记有关事项；
（四）法律、行政法规规定的其他职责。

2.《房屋登记办法》（2008年2月15日  建设部令第168号）（节录）

第七条 办理房屋登记，一般依照下列程序进行：

（一）申请；

（二）受理；

（三）审核；

（四）记载于登记簿；

（五）发证。

房屋登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告。

第十一条 申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。

申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。

……

第七十四条  权利人、利害关系人认为房屋登记簿记载的事项有错误的，可以提交下列材料，申请更正登记：

（一）登记申请书；

（二）申请人的身份证明；

（三）证明房屋登记簿记载错误的材料。

利害关系人申请更正登记的，还应当提供权利人同意更正的证明材料。

房屋登记簿记载确有错误的，应当予以更正；需要更正房屋权属证书内容的，应当书面通知权利人换领房屋权属证书；房屋登记簿记载无误的，应当不予更正，并书面通知申请人。

第七十五条  房屋登记机构发现房屋登记簿的记载错误，不涉及房屋权利归属和内容的，应当书面通知有关权利人在规定期限内办理更正登记；当事人无正当理由逾期不办理更正登记的，房屋登记机构可以依据申请登记材料或者有效的法律文件对房屋登记簿的记载予以更正，并书面通知当事人。

对于涉及房屋权利归属和内容的房屋登记簿的记载错误，房屋登记机构应当书面通知有关权利人在规定期限内办理更正登记；办理更正登记期间，权利人因处分其房屋权利申请登记的，房屋登记机构应当暂缓办理。

（宁波市住房和城乡建设委员会  梅建军）

摘自《行政复议典型案例精释精解》，张利兆主编，周珍一副主编，中国检察出版社2014年12月第一版