要旨提示

我国实行建设项目环境影响评价制度，既通常所说的 “做环评”。该制度指在某地区进行可能影响环境的工作建设，在规划或其他活动之前，对其活动可能造成的周围地区环境影响进行调查、预测和评价，并提出防治环境污染可能造成的周围地区环境影响进行调查、预测和评价，并提出防治环境污染和破坏的对策，以及制定相应方案。环境影响评价制度的实施，可以防止一些建设项目对环境产生严重的不良影响，也可以通过对可行性方案的比较和筛选，把某些建设项目的环境影响减少到最小程度。我国《行政许可法》明确规定不得设定企业或者其他组织设立登记及前置性行政许可。但笔者认为，环评审批许可和工商审批许可、国土资源审批许可等其他行政许可并不存在前置许可的关系，在建设项目审批办理环节上并无先后顺序。

基本案情及处理结果

基本案情：某某建材有限公司新建年开采8万立方米普通建筑石料建设项目位于某县某镇某村，主要从事普通建筑石料开采。该项目于2011年7月19日取得采矿权挂牌出让成交确认书;2011年9月22日某县国土资源局作出《采矿许可证》;2011年10编制完成环境影响报告表;2011年10月17日通过某县环境保护局审批。申请人石某某等五人对某县环境保护局2011年10月17日作出的《关于新建年开采8万立方米普通建筑石料建设项目环境影响报告表的审批意见》，于2013年5月26日向某市环保局申请行政复议，申请人认为该具体行政行为与其具有法律上的利害关系，主要理由：一是认为被申请人作出该审批意见时未向申请人履行法定的告知义务，剥夺了申请人依法应当享有的陈述申辩和要求举行听证的权利;二是该审批意见是国土资源管理部门作出采矿许可的前置审批，但其作出时间却晚于采矿许可证作出的时间，程序上违法。某县环保局则提交了2011年10月6日某县环保局网站关于某某建材有限公司新建年开采8万立方米普通建筑石料建设项目环境影响报告环保审批前公示的公告以及2011年10月14日公示情况记录。

处理结果：某市环保局于2013年7月8日作出行政复议决定书认为该项目审批过程中，被申请人某县环保局已经对该项目的基本情况、对环境可能造成的影响、项目拟采取的污染防治措施、环境影响报告表提出的环境影响评价结论等内容进行了公示，公示期间无异议。被申请人在作出具体行政行为的程序上并无违法之处;关于环保是否是国土的前置审批问题，从审批时间上看《关于新建年开采8万立方米普通建筑石料建设项目环境影响报告表的审批意见》为2011年10月17日，而某县国土资源局作出《采矿许可证》的时间是2011折9月22日，环保和国土部门相互之间也无前置许可的工作惯例，故申请人的申请理由不能成立。复议决定维持某县环保局2011年10月17日作出的《关于新建年开采8万立方米普通建筑石料建设项目环境影响报告表的审批意见》。

关键问题

本案中环保部门对该采石建设项目环评许可是否属于国土资源部门颁发采矿许可的前置许可？

分歧观点

第一种观点认为，环保部门对建设项目的环评审批意见是国土资源部门颁发采矿许可的重要依据，因此环保部门对该采石建设项目环评许可应当认为是国土资源部门颁发采矿许可的前提，本案中环保部门的审批许可晚于国土部门颁发采矿许可，程序上是违法的。

第二种观点认为，环评审批许可与国土资源审批许可等其他行政许可并不存在前置许可的关系，其间属于不同的许可体系，在建设项目审批办理环节上并无先后顺序。本案中环保部门的审批许可晚于国土部门颁发采矿许可，程序上并不违法。

评析意见

本案中环保部门的审批许可晚于国土部门颁发采矿许可，程序上并不违法，因此笔者同意第二种观点。

我国实行建设项目环境影响评价制度，既通常所说的“做环评”。该制度指在某地区进行可能影响环境的工程建设，在规划或其他活动之前，对其活动可能造成的周围地区环境影响进行调查、预测和评价，并提出防治环境污染和破坏的对策，以及制定相应方案。环境影响评价制度的实施，可以防止一些建设项目对环境产生严重的不良影响，也可以通过对可行性方案的比较和筛选，把某些建设项目的环境影响减少到最小程度。建立环境影响评价制度的目的就是实现可持续发展战略目标，即要求决策者在决策过程中统一去考虑社会、经济和环境因素，以达到经济效益、社会效益和环境效益的统一，实现社会、经济、环境、资源的可持续发展。在建设项目可行性研究阶段或者开工建设前，建设单位应结合选址，对建设项目建设和投产使用后可能造成的环境影响，进行简要说明或者初步分析，并按照建设项目的环境影响评价分类管理的规定组织编制环境影响评价文件。环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响资质的机构编制。建设项目环境影响评价文件的审批程序分为报批、预审、审核和审批。本案中的采石项目，在正式建设投产前必须按照法律法规的规定应当通过环保部门和其他有关部门的审批同意，否则就是违法建设项目。

关于前置审批问题，笔者认为，根据《行政许可法》的立法精神，环评审批许可与工商审批许可、国土资源审批许可等其他行政许可并不存在前置许可的关系，其间属于不同的许可体系，在建设项目审批办理环节上并无先后顺序。

首先，从行政许可的概念上理解，环保部门的环评审批许可与其他部门的行政许可均是独立的具体行政行为。所谓行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。《行政许可法》第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”前置许可是指当事人在办理当前许可事项时，必须持有的上一节环节的许可。例如，从事卷烟销售经营的经营者，在办理或者审验《营业执照》这一行政许可时，必须持烟草专卖管理机关核发的有效的《烟草专卖许可证》，方能办理或审验。同样，如果从事食品销售经营，就要首先取得工商部门核发的《食品流通许可证》后方能办理《营业执照》，在这里，《烟草专卖许可证》和《食品流通许可证》就是前置许可证件。判断是否属于前置许可，应当看许可行为是否能够由一个部门独立作出。环保部门的环评审批许可与其他部门的行政许可均是独立的许可程序，相互之间并无互相制约和依存的前提依据。

其次，从行政许可针对的对象上判断，环保部门的环评审批许可与其他部门的行政许可针对的对象是不同的。笔者认为，环保部门的环评审批针对的是“建设项目”，侧重于物质性实体建筑、工程等对环境的影响评价，是对物质客体的一种可行技术评价;而工商、国土等部门的行政许可针对的应该是“经营范围”，是对企业行为能力的许可。一个针对客体、一个针对主体，所以环评许可不能作为企业登记或资源获得许可的前置许可。本案中，根据矿产资源勘查开采所依据的《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源勘查区块区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》等法律法规的规定，采矿类的许可分为：（1）矿产勘查由省级以上国土资源主管部门核发勘查许可证;（2）设立矿山企业由国土资源主管部门批准，其中，石油、天然气、煤层气和放射性矿产的开采由国务院国土资源主管部门发放划定矿区范围的批复文件，其他矿产开采由省级部门核发开采黄金矿产批准书，省级国土资源主管部门核发采矿许可证。可见环保部门的环评许可并不是必须的前置依据。

最后，从目前的执法实践看，环评许可明确规定不属于一种前置许可。根据《行政许可法》第15条规定：“除国家法律、行政法规或国务院决定外，地方性法规及省、自治区、直辖市人民政府规章不得设定企业或者其他组织的设立登记及前置性行政许可。”《行政许可法》明确规定不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。现行法律、行政法规及《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》明确保留的500项行政许可中，只对设立娱乐场所、生产放射性同位素、销售I类放射源和I类射线装置、生产销售其他放射性产品、民用核承压设备设计制造安装等明确需经环保审批。除上述登记事项外，环评审批前置于工商和国土等部门的审批无明确的法律依据。从目前的执法实践看，环保部门和国土部门相互之间对于建设项目的审批也无前置许可的工作惯例。

综上，笔者认为，从依法行政的角度看，前置许可必须由法律法规作出明确规定，而环评审批许可与工商审批许可、国土资源审批许可等其他行政许可并无法律法规的规定，因此从规范行政行为的角度看，需要明确相互的关系，以更好地保护市场主体和行政相对人的合法权益。

关联依据

《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月27日 中华人民共和国主席令第7号）（节录）

第十五条 本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

（宁波市环境保护局 夏宁）

摘自《行政复议典型案例精释精解》，张利兆主编，周珍一副主编，中国检察出版社2014年12月第一版