雅安市人民政府

关于贯彻省政府全面推进依法行政五年规划

（2004—2008年）的实施意见

雅府发〔2005〕38号

各区县人民政府，市级各部门：

根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号，以下简称《纲要》）和《四川省人民政府全面推进依法行政五年规划（2004—2008年）》（川府发〔2004〕29号，以下简称《五年规划》）的要求，结合我市实际，提出如下实施意见。

一、充分认识《纲要》和《五年规划》的重大意义，增强贯彻落实的责任感和紧迫感

1、《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，总结了近年来推进依法行政的基本经验，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要纲领性文件。《五年规划》全面把握《纲要》的基本精神和具体内容，深入分析全省依法行政工作的实际情况，进一步明确了我省未来五年推进依法行政工作的指导思想、原则、目标、任务和步骤，目标明确、措施具体，对推进我省未来五年的依法行政工作具有重大而深远的指导意义。

近年来，在市委、市政府的高度重视下，各级各部门协调配合，共同努力，依法行政的意识和能力明显增强，执法水平明显提高，政府法制建设明显加强，全市依法行政工作取得了一定成绩。但同时也要看到，我市依法行政工作还存在着一些问题，主要表现在：现行行政管理体制与社会主义市场经济的要求还不相适应；行政决策程序不够完善，行政监督和决策责任追究机制也不够健全；依法行政观念和政府职能转变还相对滞后；有法不依、执法不严、违法不究现象还时有发生；违背法制统一原则和政令不够畅通问题仍然存在；行政机关工作人员的法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力和水平亟待进一步提高。

各级各部门务必高度重视，把贯彻实施《纲要》和《五年规划》作为今后一个时期的一项重要工作任务，抓紧抓好。要加快推进依法行政、努力建设法治政府，为促进我市经济社会全面、协调、可持续发展，推动“三个文明”建设，建设社会主义和谐社会创造良好的法制环境。

二、贯彻和坚持依法行政的指导思想、基本原则、基本要求，全面推进《五年规划》的目标

2、指导思想。必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法、法律和法规、规章赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进我市社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。

3、基本原则。各级各部门全面推进依法行政，要严格遵守《纲要》和《五年规划》规定的原则，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，促进我市经济社会和人的全面发展；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一；必须把依法行政与提高行政效率统一起来，严格依法办事，积极履行职责。

4、基本要求。

（1）合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

（2）合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵守公平、公开的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的，应当避免采取损害当事人权益的方式。

（3）程序规范。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

（4）高效便民。行政机关实施行政许可、行政登记等行政管理，应当遵守法定条件、法定程序和法定时限，认真履行职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

（5）诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

（6）权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规和规章赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

5、贯彻实施《规划》所要达到的目标。

（1）基本实现政企分开、政事分开、政资分开，理顺政府和市场、政府和社会的关系，把政府职能切实转移到宏观调控和提供社会公共服务职能上来，基本建立服务性政府。明晰上下级政府、政府和部门、部门之间的职能和权限，初步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

（2）建立符合法律、法规、规章规定权限和程序的规范性文件形成机制，比较充分反映出我市经济发展的需要和广大人民群众的根本利益，为雅安的社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。

（3）法律、法规、规章和规范性文件在我市得到正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障。行政违法行为得到及时纠正，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。

（4）各级政府及政府部门科学化、民主化、规范化的行政决策机制初步形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理基本做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

（5）各级各部门高效、便捷、成本低廉地防范、化解社会矛盾的机制初步形成，社会矛盾得到有效防范和化解。

（6）各级各部门的行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制初步形成，政府的层级监督和专门监督有效加强，效能明显提高。

（7）行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围初步形成；依法行政的能力有效增强，善于运用法律手段管理经济、文化、社会事务和妥善处理各种社会矛盾。

三、突出重点、明确分工，努力实现和完成《五年规划》提出的奋斗目标和任务

（一）转变政府职能，深化行政管理体制改革。

6、各级政府要依法建立健全各种公共突发事件应急处理机制，提高政府应对公共突发事件和风险的能力，维护正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。强化公共服务，完善公共政策，健全公共服务体系，建立公共产品和服务的监管和绩效评估制度。健全劳动、就业和社会保障制度。经过五年努力，基本建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体系。

7、编制机构要科学划分和规范各级行政机关的职能和权限，科学、合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职能、机构和编制的法定化。依法规范行政机关的职能和权限，加强对各级行政机关职能争议的协调，减少行政机关的职能交叉与重叠。

8、发计委、工商、经贸、建设等部门要切实完善各类市场监管制度，确保依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。

9、人事、计划、编制、工商、财政等部门要认真研究研究推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开的具体措施，加强对行业组织和中介机构的引导和规范。

10、财政、人事等部门要研究完善依法行政的财政保障机制。要建立健全有关集中统一的公共财政体制的制度，实现规范的部门预算。要按照国家有关要求，清理和规范行政机关、事业单位收费。规范行政机关工作人员工资和津(补)贴，解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾。

11、法制、监察、编制、政务中心等部门要对政府各部门贯彻实施行政许可法的情况进行检查；组织对行政许可事项进行清理，明确许可项目名称、设定依据、实施主体、收费标准；要规范行政许可行为，尽快建立和完善集中受理、网上受理、一个窗口对外、信息公开、听证等制度和便民措施。要研究创新政府管理方式，充分运用间接管理、动态管理和事后监督的手段管理经济社会事务，努力探索利用行政规划、行政指导、行政合同等方式，实现行政管理目标。行政规划未经法定程序不得随意更改；行政指导不得具有强制性；行政机关订立涉及自然资源开发利用、公共资源配置等行政合同，应当通过招标、拍卖等公开竞争方式决定。加快政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围，尽快实现部门之间的信息互通和资源共享，提高政府办事效率，创新管理方式，方便人民群众。

12、积极推进政府信息公开化。各级政府及行政机关要加快政府信息法制化建设，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，依法公开政府信息，并创造条件，使公众能够方便、及时地查阅政府信息。市政府要建立健全政府信息公开工作协调机制，定期进行集中研究，及时总结经验，做好政府信息公开工作。

（二）提高制度建设质量。

13、政府办公室、政府法制办要负责改进和完善规范性文件的制定方法，扩大政府规范性文件的公众参与程度。按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，制定政府规范性文件制定计划。要统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及对外开放等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面的规范的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的规范。要建立健全专家咨询论证制度、公开征求意见制度、听证制度，研究建立有关听取和采纳意见情况的说明制度。

14、法制办要负责监督有关机关依照法定权限和程序制定规范性文件。除法律、法规、规章另有规定外，临时性行政机构、行政机关的内设机构和派出机构，不得制定规范性文件。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制和行政收费等事项。规范性文件为实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人或其他组织的义务，不得限制公民、法人或其他组织的权利。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由市政府制定规范性文件、发布决定和命令，或由有关部门联合制定规范性文件。

15、政府办公室、政府法制办要负责建立健全规范性文件修改和废止的工作制度规范性文件的定期清理和定期评价制度。上位法对原有法律规范作出重大调整的，规范性文件的制定机关应当在上位法施行前进行修改或废止。有关机关、组织和公民认为法律规范之间存在矛盾和冲突的，可以向有管辖权的政府法制机构提出，经政府法制机构研究提出处理意见后，按法定程序处理。规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当对其实施情况进行评估，通常每年进行一次。实施机关应将评估意见报告制定机关，制定机关要及时对规范性文件进行清理。

（三）建立健全科学民主决策机制。

16、各级政府及政府各部门要积极研究科学界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则、决策程序以及行政决策的监督制度和机制。建立公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。要不断完善行政决策程序，涉及本地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。与人民群众利益密切相关的决策事项，应当公开征求公众意见。行政决策公布施行前，应当经过政府法制机构的合法性论证。除依法应当保密的外，行政决策的事项、依据和结果应当公开，公众有权查阅。逐步建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。建立行政决策监督机制和责任追究制度，明确监督主体、内容、对象、程序和方式，按照“谁决策、谁负责”的原则，加强对决策活动的监督，实现决策权和决策责任相统一。

（四）理顺行政执法体制，规范行政执法行为。

17、编制、法制、财政、监察等部门要认真研究建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。完善相关制度和工作机制，相对集中行政处罚权，开展城市管理综合执法，提高城市综合形象。完善行政执法机关的内部监督制约机制。

18、政府有关部门要建立健全有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷评查制度，对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料和执法文书进行立卷归档。

19、政府法制部门要积极建立健全行政执法主体和行政执法人员资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政执法机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。市、区县政府各部门要按照法律、法规的规定，定期清理、确认并向社会公告行政执法主体。进一步完善对行政执法人员实行“统一培训、统一教材、统一考试、统一发证”的资格认证制度，行政执法人员必须参加行政执法资格考试，考试合格，方可颁发行政执法证件。没有取得行政执法证件的，不得从事行政执法工作。要进一步加强对行政执法人员的教育管理工作，逐步推进行政执法人员计分责任制度。

20、法制、编制、监察、人事等部门要积极建立健全行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制。探索建立行政执法绩效评估、奖惩机制和办法。

（五）探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。

21、信访、司法行政等部门要积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。各级政府、各部门要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应制度。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定职权和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。各级政府要积极探索解决民事纠纷的新机制。对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。

22、信访、监察部门要研究切实解决信访举报问题的工作机制。要进一步完善信访制度，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全。任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员。对可以通过行政复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。

（六）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。

23、各级政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作，接受质询，依法报送备案规范性文件。自觉接受政协的民主监督，听取其对政府工作的意见和建议。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩；影响较大的行政诉讼案件，行政机关负责人应当出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当依法履行。

24、法制办要完善对规范性文件的监督制度和机制，做到有件必备、有备必审、有错必纠。建立依法对公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的处理机制和办法。

25、认真贯彻行政复议法。各级各部门的行政复议机构，对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理。审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要逐步采取网上申请行政复议等便民措施，探索建立行政复议审理简易程序。建立行政复议听证制度和案卷公开查询制度。实行行政复议人员资格制度，加强行政复议队伍建设。各级行政复议机关从事行政复议工作的人员不得少于2人。行政复议经费应依法列入财政预算。对违反行政复议法规定的行为要依法追究法律责任。  

26、财政、法制部门要完善并严格执行行政赔偿制度，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。积极探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。建立健全行政补偿制度。

27、政府办、法制、监察等部门要积极建立健全上级行政机关对下级行政机关的经常性监督制度，探索层级监督的新方式，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。

28、审计、监察部门要完善专门监督机制，切实履行职责，依法独立开展专门监督，并与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。

29、信访、监察等部门要探索拓宽公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。完善群众举报违法行为的制度。研究建立对新闻媒体反映的问题进行调查、核实，并依法及时作出处理的工作机制。

（七）提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。

30、人事、司法行政部门要组织对领导干部法律知识的培训和考察，不断提高领导干部依法行政的能力和水平。各级各部门要建立领导干部学法制度，采取多种形式组织好本地、本部门的学法活动，每年应当举办2次法制讲座。各级各部门的领导干部必须带头学习和掌握宪法、法律、法规和规章，每3年至少接受1次专门培训。定期举办领导干部依法行政知识培训班，实行领导干部任职前法律知识考试制度。要把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府经济社会发展的考核内容。

31、人事、司法行政部门要研究建立和完善行政机关工作人员学法制度。要采取自学和集中相结合的方式搞好法律知识的学习，行政机关的工作人员每年必须保证至少有40学时的依法行政知识的学习和培训时间。有关单位应当把依法行政知识列入行政机关工作人员录用考试、资格考试的重要内容。行政学院和其他各类培训机构，应当把依法行政知识列入行政机关工作人员初任培训、任职培训和更新知识培训的重要内容。

32、法制办要积极参与全面推进依法行政专项目标考核，对依法行政工作考核不合格的，责令限期整改。人事、法制部门应当完善行政机关工作人员考核制度，定期对行政机关工作人员进行依法行政能力考试。

33、司法行政部门要采取开辟专栏、学习辅导、专家访谈、法律咨询等多种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。

（八）完善措施，切实全面推进依法行政。

34、监察、法制部门要研究建立上级行政机关对下级行政机关贯彻《纲要》和《规划》情况的监督检查制度。对贯彻落实《纲要》和《规划》不力的，要严肃纪律，追究有关人员相应的责任。

35、政府办、法制办要研究研究建立各级人民政府定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府，以及各级人民政府工作部门定期向本级人民政府报告推进依法行政情况的具体办法。

36、编制、财政、法制部门要研究切实加强政府法制机构和队伍建设的具体措施和办法，确保充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件。

四、加强领导，明确责任，切实推进依法行政工作

37、切实加强对依法行政工作的领导。各级各部门要从立党为公、执政为民的高度，真正把依法行政作为政府运作的基本准则，切实加强和改进对推进依法行政工作的领导。要建立依法行政工作的领导协调机构，其行政首长作为第一责任人，对本地、本部门推进依法行政工作负总责；分管领导作为直接主管责任人，要加强协调、指导和督促，形成一级抓一级、逐级抓落实的组织领导体系。

38、明确责任，科学规划，严肃纪律。各级各部门要结合本地、本部门经济和社会发展的实际，制定具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，有计划、有步骤地推进依法行政，做到5年有规划、年度有安排，将《纲要》落到实处。《五年规划》已经将未来五年全面推进依法行政工作分为三个阶段实施，各级各部门要按照各个阶段的具体安排和部署，认真组织贯彻实施。各级各部门在实施过程中，上级行政机关应当每年对下级行政机关进行1次贯彻《纲要》情况监督检查。对贯彻落实《纲要》和省政府《五年规划》不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。

39、分解推进依法行政的各项任务。各级各部门要把《纲要》和《五年规划》规定的各项工作任务进行分解，做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”。牵头部门和单位要切实担负起统筹协调的责任，其他责任单位要主动配合，共同完成好所承担的任务。各责任部门和单位要注重制度建设，抓紧制定和完善《纲要》及《五年规划》的配套政策措施，以创新的精神做好工作。对依法行政面临的新情况、新问题要及时进行调查研究，分析对策，提出切实可行的政策措施。对全面推进依法行政中形成的经验要及时总结，不断推进依法行政的理论创新、制度创新、机制创新和方法创新。

40、大力宣传《纲要》和《五年规划》。各级各部门要抓紧制订宣传工作方案，采取多种形式，大力宣传《纲要》的基本精神和主要内容，把思想统一到《纲要》的精神上来。要通过组织自学和举办培训班、研讨会、报告会等方式，不断加深对《纲要》和《五年规划》的理解，提高认识。各级各部门的法制机构要切实承担起学习、宣传、培训的组织协调工作。

41、建立《纲要》和《五年规划》实施情况的督查制度。市政府将每年对全市贯彻《纲要》和《五年规划》的情况进行督查。督查应当采取明查与暗访相结合，以暗访为主，全面了解情况与查找问题相结合，以查找问题为主的方式。督查时应当听取人大代表、政协委员和民主党派有关人士和群众的意见。市政府各部门要对照工作规划、目标要求和工作进度，抓好督促检查，发现问题及时解决。

42、政府法制机构承担着政府推进依法行政的组织、实施、协调工作，政府法制工作人员要努力加强政治学习和业务学习，不断提高自身素质，尤其要提高理论思维能力和战略思维能力，切实履行《纲要》和《五年规划》赋予的神圣职责，为全面推进依法行政工作作出积极贡献。

二oo五年九月二十九日