行政应诉会见制度的设想与实践

（广元市法制办公室  杨雄）

    新修订的《行政诉讼法》自2015年5月施行以来，行政机关负责人出庭应诉以解决“民告官不见官、法官审案不见官”的问题，其效果目前并不理想。若为殊途同归，实现行政机关负责人出庭应诉制度的目的，可以在行政机关负责人亲自出庭应诉以外，考虑设立行政应诉会见制度，并加以探索实践。

    一、行政应诉出庭制度的规定明确，但其实施效果目前并不理想

    《行政诉讼法》及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，对行政应诉出庭制度规定明确。

        1、行政机关负责人亲自出庭制度：行政机关负责人（包括正职和副职负责人）亲自出庭

     《行政诉讼法》第三条第三款规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。应当出庭，即亲自出庭，而非委托代理出庭。

    最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五条规定：行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。

       2、行政机关负责人出庭并委托代理人制度：行政机关负责人委托律师、行政机关工作人员等代理出庭

    最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五条规定：行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。

       3、行政机关负责人不能亲自出庭但委托代理人制度：行政机关负责人委托工作人员代理出庭

    《 行政诉讼法》第三条第三款规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出 庭。

        4、行政机关委托代理人出庭制度：行政机关委托律师、行政机关工作人员等代理出庭

    《 行政诉讼法》第三十一条规定：当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。

     下列人员可以被委托为诉讼代理人：

     (一)律师、基层法律服务工作者;

     (二)当事人的近亲属或者工作人员;

     (三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。

     根据以上规定，《行政诉讼法》已将行政机关负责人出庭应诉，设立为基本的行政诉讼制度，在被诉行政机关负责人不能出庭的情况下，必须由负责人委托其工作人员作为代理人出庭应诉，而不能仅仅委托律师或其他法律工作者，旨在保证行政应诉中至少有工作人员亲自出庭应诉。

    但据统计，新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》自2015年5月施行以来，全国各级法院审理的行政诉讼案件中，行政机关负责人亲自出庭应诉的比例占不到千分之二，且各地的情况很不平衡；绝大部分行政案件仍是行政机关委托本机关工作人员或律师、基层法律工作者出庭应诉，行政机关负责人亲自出庭应诉的情况不容乐观，行政机关负责人不能出庭但委托相应工作人员出庭的也不常见。所以，《行政诉讼法》总则规定行政机关负责人出庭应诉制度，以解决“民告官不见官、法官审案不见官”的问题，其实施效果目前并不理想。

    二、行政应诉会见制度的设想

    若为达到行政机关负责人出庭应诉制度的目的，解决“民告官不见官、法官审案不见官”问题，还可以在行政机关负责人亲自出庭制度以外，考虑设立行政应诉会见制度。

    行政应诉会见，即在行政应诉开庭之外，由行政机关负责人或委托的工作人员，与原告方（行政相对人）见面，交谈有关问题，进行沟通协商等活动，在行政机关负责人不能亲自出庭的情况下，该会见制度尤其必要：

        1、在当前行政管理体制中，行政机关负责人肩负重任、统揽全局，一刀切地强调其“逢诉出庭”，既不客观，也不现实。特别是在开庭时较长时间出庭，可能与出差、会议等安排冲突。

        2、很多引发诉讼的行政行为并非行政机关负责人本人所为，而是由具体职能部门经办操作。行政机关负责人出庭应诉，对案情并不知情，难以应诉和答辩，并不利于庭审顺利进展。

        3、行政机关负责人出庭应诉制度的根本意义，不在于形式主义地出庭作秀，而在于促使行政机关积极应对行政诉讼，认真对待行政相对人权利，进而促进依法行政，打造法治型政府。《行政诉讼法》也实事求是地规定了例外条款，要求不能出庭的行政机关负责人，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

        4、通过行政应诉会见制度，弥补解决“民告官不见官、法官审案不见官”的问题，是客观和现实的。在开庭时间之外任何时间，由行政机关负责人或委托的工作人员与原告方见面，更易安排落实，更符合行政管理工作的效率特征。

        5、行政应诉会见制度的具体形式灵活多样。作为行政应诉机关在法庭开庭之外与原告相对人会见会谈、交流沟通和解协商等的制度和机制，具体形式灵活多样，如行政机关负责人（包括正职和副职负责人）会见；行政机关负责人委托的工作人员会见；法制机构负责人会见；诉讼代理人会见等。

    三、行政应诉会见的实践

    某伍夫妇不服区政府于2012年1月作出的《房屋征收决定》，于2014年8月申请行政复议，请求撤销该征收决定。复议机构根据《行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”之规定，认为申请人于2014年8月提出申请已超过了法定期限，以行政复议申请不符合受理条件为由，由复议机关决定不予受理。

    某伍夫妇不服本复议决定，向市中级法院提起行政诉讼，复议机构工作人员出庭应诉，并多次与某伍夫妇见面沟通，市中级法院于2014年12月维持了复议机关不予受理决定。某伍夫妇上诉至省高级法院，复议机构工作人员除出庭应诉外，仍与某伍夫妇及外地律师见面沟通，虽然省高级法院撤销了一审判决，责令受理某伍夫妇的复议申请，但某伍夫妇在复议机构重新受理复议申请后，又于2015年8月撤回了复议申请。

    本案因复议而诉讼，再回到复议，并撤回复议申请终止其程序，使区政府2012年1的《房屋征收决定》不再争议，复议机构工作人员与某伍夫妇及律师在行政诉讼中的见面沟通等应诉会见活动发挥了不可或缺的积极作用。

    来源：四川省人民政府法制信息网